“补盲”“加强”和“创新”：先行先试中的开发区人大工作“无锡样本”
伴随改革开放而生的开发区，天生带有敢闯敢试的改革基因。在江苏各地的开发区，一项新尝试正在“摸着石头过河”。11月16日，江苏省人大常委会在无锡召开全省开发区人大工作会议。这里两年前诞生了全国首个地级市人大开发区委员会，如今实现开发区人大工作全覆盖，一项走在全国前列的探索正持续进行。
这项制度创新的意义并不容易被理解。回答好“要不要干”的问题，进而在行动上解决好“由谁来干”“凭什么干”“怎样干好”等问题，无锡用持续的探索给出越来越精彩的答案。
“要不要干”？地方人大监督在开发区不应缺位
上世纪80年代初，国务院批准设立开发区。江苏是全国兴办开发区时间蕞早、发展蕞快、规模蕞大、效益蕞优的省份之一，开发区在江苏经济社会发展中作用举足轻重。无锡市委书记、市人大常委会主任杜小刚介绍，无锡开发区地均产出、地均税收等指标处在全国全省头部方阵，去年全省开发区考核排名十强中无锡占据3席，近三年来参与省级考核排名的12个开发区中有9个实现位次大幅前移。去年，无锡15家省级以上开发区为全市贡献了56.7%的一般公共预算收入，创造了71.9%的规上工业增加值，完成了83.9%的进出口总额，吸纳了92.2%的实际使用外资，“成为高质量发展不可或缺的中流砥柱”。
“开发区作为经济高地、科技高峰，在民主政治建设上理应更高水平，而不是有所欠缺。”全国开发区人大研究会会长黄胜平说。长期以来，开发区通过相对特殊的政策、高效的行政体制实现了快速发展。高度集中的权力如果监督缺位，可能影响行政决策的科学性和开发区的可持续发展。但由于目前多数开发区经济社会事务基本独立于行政区，导致行政区内选出的人大代表在开发区内履职难度较大。
针对上述问题，江苏在全国较早展开探索。2001年，无锡新区党政办公室增挂无锡新区人大（政协）工作联络处牌子。目前，全省各地围绕开发区人大工作探索的路径很多，先行一步的无锡依然走在了前列。
“由谁来干”？建立专职机构指导本地开发区人大工作
在江苏，开发区人大工作“要不要干”的问题已经基本达成共识。围绕“由谁来干”，各地因地制宜探索了多种模式。无锡大胆探索形成新模式，即设立人大开发区专门委员会，作为专职机构指导本地开发区人大工作。2021年，无锡设立全国首个人大开发区专门委员会；次年，除实行“区政合一”的新吴区和没有省级以上开发区的梁溪区外，全市所有市（县）区人大均设立开发区委员会，并统筹落实人员承担日常工作。“这赋予了人大开发区委员会设立的法定性、职权的完整性、履职的权威性和监督的专业性。”无锡市人大常委会常务副主任徐劼介绍，目前全市两级开发区专委会委员共50人，相应成立代表专业组，人员来源广泛，组织力量更强。
针对开发区人大工作人员不足、力量不够的问题，无锡在各市（县）区开发区均成立人大工作联络委员会，由开发区党工委相关领导或所在地镇（街）人大组织负责人兼任主任，日常工作由开发区党政办统筹负责。“采用专兼职方式整合力量，保证工作一线有人干事、有责有权。”徐劼说。
以宜兴来说，在开发区人大工委组织下，代表推动解决问题1300余个，形成代表建议160余件，其中“支持省级以上园区在市内设立飞地”“提高扶持政策的系统性科学性有效性助力高质量发展”等建议，成为该市人大常委会年度重点督办建议。
“无锡人大的同志们认识到，加强开发区人大工作并不简单是设置人大工作机构，而是开发区民意表达渠道的全覆盖、人大履职的全覆盖，他们设立人大专门委员会和开发区人大工作联络委员会，坚持专兼职结合、少用或不用专门编制，因而符合国家关于开发区改革发展的总体精神，具有一定的可复制性。”黄胜平评价说。
“凭什么干”？建平台让代表直接为开发区“代言”
11月15日下午，无锡高新区（新吴区）产业园区人大代表实践基地二楼，园区的省、市、区三级8位人大代表围绕“科技园区发展中的建议和对策”正在座谈。因为大都来自园区企业，代表们建言献策具体务实。
开发区没有独立的人民代表大会，开发区内人大代表参加人代会，主要是听取审议原属行政区工作报告、选举“一府一委两院”领导，又难以为开发区“代言”，履职效果不明显。开发区人大工作，必须解决好区内代表有效履职难题。
如何破题？无锡的解题方案是在开发区建立人大代表联席会议制度。2021年8月，无锡经开区首次召开人大代表联席会议。去年，开发区人大代表联席会议制度在无锡省级以上开发区全面实施，成为闭会期间开发区各级代表听取报告、反映民意、提出建议、监督议事的主要平台。今年，无锡市人大常委会在广泛调研的基础上，制定出台了《开发区人大代表联席会议议事规划（试行）》。
从字面看，人大代表联席会议像是个松散的议事协商机构，实际并非如此简单。有了新平台，开展视察调研、听取专项报告、提出意见建议、票决（票选）民生实事项目等直接针对开发区实际，“132、找代表”等专项活动也让代表联系服务开发区选民更直接。今年效果显现，无锡市（县）区人代会涉及开发区议题的代表建议占总数的32.7%。
新机制让无锡各开发区民生工作有了明确“代言人”。无锡所有开发区代表联席会议均已建立民生实事项目票决（票选）制，去年各开发区代表联席会议累计收到建议意见313条，票决（票选）产生民生实事项目113项。交办会办直办督办，推动解决了一批开发区范围内事关百姓利益的急难愁盼问题。
在率先实现民生实事项目全链条监督的无锡惠山经开区，每年四季度组织人大代表深入基层，广泛征集下一年度民生实事项目建议；11月初，统一向职能部门移送项目建议；代表联席会议上，组织人大代表票决年度民生实事项目；项目实施过程中，通过听取和审议专项工作报告、现场视察调研、专题询问等手段，强化动态监督；下一次代表联席会议上，开展民生实事项目满意度测评，一环扣一环的“民议、民决、民督、民评、民享”的监督机制，切实保障开发区群众的关键小事有人“代言”。
“怎样干好”？坚持党的领导，以监督为主抓手
无论无锡还是全省各地开发区人大工作实践，一个明显的特点是把监督作为主抓手。为何在人大“四权”中选择“监督”破题？“开发区人大工作的制度优势在监督、主要职能在监督、作用发挥也在监督。”徐劼认为，对重要事项、重点领域、重大项目、重要民生工作开展正确有效依法监督，有利于推动开发区高质量发展这个中心大局。
新机制下，监督更直接有力。比如针对重要事项展开监督，自2021年以来，无锡市人大常委会分别听取和审议市政府关于全市开发区高质量发展情况、加快功能区建设情况的报告等，深入调查研究，提出审议意见。无锡市人大开发区委员会针对无锡经开区高质量发展三年行动计划实施情况开展专题询问，围绕开发区高质量发展、功能区建设、梁溪科技城法定机构改革开展联动调研，形成多篇调研报告，得到市委市政府主要领导批示督办。无锡各市（县）区人大常委会每年安排事关开发区高质量发展的重点议题提交常委会会议或主任会议审议，推动开发区提质增效增强综合竞争力。
针对重大事项，无锡市人大常委会率先出台《关于进一步健全开发区国有资产管理情况向同级人大常委会报告制度的指导意见》。无锡市人大开发区委员会听取和审议无锡经开区国有资产管理情况报告、审计发现问题整改情况报告，召开专题询问会，向市政府提出关于深化开发区国资管理、加快平台公司市场化转型的建议报告；滨湖区、新吴区人代会听取和审议开发区预算执行情况及预算草案报告，江阴市、锡山区人大常委会听取和审议开发区关于财政同级审查发现问题整改情况的报告，督促政府规范财政预算管理。
针对重大项目强化监督，无锡市人大常委会多次组织对无锡经开区“一镇五园”、社会事业重点项目推进情况开展视察，江阴市、宜兴市、锡山区、惠山区、新吴区人大常委会通过建立“双评估”督导机制、专题询问等方法督导重大项目建设、助推产业集群发展……
无论是开展监督工作，还是探索开发区人大工作，总体处于“摸着石头过河”阶段，只有始终坚持党的领导，才能确保正确政治方向。对此，无锡市人大常委会研究室主任、市人大开发区委员会副主任委员朱雄深有感慨：“无锡开发区人大工作有一条主线，就是坚持党的领导。无论是从率先成立全国地级市首个人大开发区委员会、推动在国家级开发区所在市（县）区人代会上设立开发区委员会、在开发区全面实施人大代表联席会议制度，还是市委常委会专题听取汇报、转发市人大常委会《关于进一步加快开发区人大工作高质量发展的意见》等等，这些都体现了市委的高度重视，切实加强组织领导和顶层设计，为开发区人大工作的探索创新提供了强有力的政治保证。作为新生事物，如果没有地方党委的坚定支持，补漏和加强都会落空，至于创新更加不可能。”
截至2021年，全国国家级开发区552家，省级开发区1991家，还有19个国家级新区。黄胜平认为，与全国各地实践相比，由“人大开发区专门委员会”+“开发区人大代表联席会议”+“多项制度规范”构成的“1+1+X”开发区人大工作“无锡模式”更具有统领性、全面性、操作性和有效性，对全国开发区同样具有重要参考价值。
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