试点经验｜江苏省无锡市建设用地节约集约利用状况详细评价试点经验
目前，全国10个城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作已基本完成，各试点城市在评价方法、成果应用等方面探索出了不少亮点。其中，坚持以“用”为导向，创新思路、深化应用，将详细评价成果纳入“锡地·存量资源智慧应用云平台”，为精准锁定低效存量资源和盘活利用方向提供了有力支撑。
目前，无锡市建设用地节约集约利用状况详细评价（以下简称“详细评价”）成果已应用于城乡低效用地调查入库、存量资源盘活等工作，相关数据也已纳入“锡地·存量资源智慧应用云平台”，存量资源一目了然，空间分布一览无余，各类产业用地均可在平台中实现智能精准“找地”。
无锡是长三角区域性中心城市之一，工商繁荣、经济活跃，以占全国万分之四的国土面积，贡献了全国1.2%的经济总量。同时，无锡又是个资源小市，全市扣除水域面积后不足3700平方公里。因此，盘活利用存量资源是无锡市高质量发展的重要支撑。如何科学划定盘活处置单元，精准下达盘活任务？详细评价试点为无锡市提供了思路。
与宏观层面的整体评价、开发区评价不同，详细评价侧重于微观层面。对不同用途的宗地，从规划符合度、开发强度、利用效益3个维度进行全面评价，不仅有利于低效用地精准调查，更有利于差别化的盘活路径政策的研究。因此，无锡市抢抓详细评价试点契机，确立了“以用为先”工作导向，明确试点工作两大目标：一是打通宗地评价路径，探索开展详细评价的“无锡经验”；二是深化成果转换和应用，在空间布局优化、土地要素配置、低效存量盘活等方面深入探索。
为了按时保质地完成试点工作，无锡市从顶层设计入手，形成了“市级政府主导，职能部门横向协同，区、街道纵向联动”的立体工作网络。同时，在自然资源系统内抽调相关处室业务骨干组建详细评价业务工作组，会同江苏省土地勘测规划院组建的联合技术团队，共同解决评价过程中的具体业务问题，为详细评价试点顺利开展提供强大的组织技术保障。
在完成自然资源部详细评价技术指南的规定之外，无锡市还结合实际需求，重点在评价范围、评价对象、评价指标、评价方法等方面进行探索和创新。
评价范围突出“全”。无锡市评价范围达368.24平方公里，涵盖了不同发展特点的区域。其中，锡山区和惠山区是乡镇企业的发源地，滨湖区和新吴区是以新兴产业为主导的转型发展先行区，梁溪区是老城厢的代表区。考虑到不同区域的特点，无锡市将梁溪区全域纳入详细评价，其他各区则选取具有代表性的街道（乡镇）纳入评价，覆盖下辖6区的28个街道，339个社区。
评价对象突出“新”。无锡市曾经建设了一批科技创新、创业、创意载体，其中有部分载体因产业结构调整等原因未得到充分利用。基于盘活存量资源的考量，无锡市将科创载体用地与商业用地、居住用地、工业用地、教育用地等一并纳入评价对象，完成了2775宗居住用地、1664宗商业用地、3479宗工业用地、177宗教育用地、41宗科创载体用地的数据收集和评价工作，为研究挖潜方向和盘活政策提供了支撑。
评价指标突出“实”。无锡市从规划符合度、建设强度、利用效益3个方面选择评价指标，结合实际数据收集难易程度，对工业用地地均固定资产投资、商业用地地均税收等确实无法获取数据的指标，采取删除或替换方案，完善评价体系。比如：在工业用地利用效益评价上，更加侧重用地产出效益，将地均工业产出、地均税收作为主要评价指标。
评价方法突出“准”。在评价规划符合度时，无锡市统筹考虑产业用地减量提效行动以及混合用地等实际情况。除了按照指南要求的以控制性详细规划等法定规划作为评价依据，还充分参考了无锡市产业保障线、规划用地兼容性等，对符合产业发展规划、控规导则明确用途可兼容的地块进行逐一核对判别，避免评价“一刀切”。
详细评价的蕞终目的是为了精准盘活存量资源。无锡市充分应用评价成果，研究构建了“锡地·存量资源智慧应用云平台”，为存量盘活处置单元划定、盘活目标和计划制定、盘活成效监管提供平台支撑。目前，通过“锡地·存量资源智慧应用云平台”，全市已划定盘活处置单元6.2万亩，详细评价中的低效用地，已有1440亩被盘活利用。
“集成”资源，构建存量“大数据”。无锡市将详细评价数据库与工业用地调查、工业用地绩效评价、批而未供上图入库、低效用地数据库等成果进行整合，并叠加土地规划、城市规划、三区三线、产业保障线等规划数据，构建形成了“批而未供、储而未用、用而未足” 三类存量资源数据库，并建立了动态更新机制。同时，还汇集了历年整体评价数据、开发区评价数据、详细评价数据成果，建立了多层次的集约评价功能模块，全方位掌握了全市集约用地水平和存量资源家底情况。
“融合”业务，绘制盘活“热力图”。考虑到存量资源来源和权属均很复杂，靠单一的处置方式难以有效盘活利用，无锡市打破了过去“就批而未供论处置、就低效用地论改造”的思路。该市从“大”存量资源的角度，以批而未供、储而未用、用而未足等“三未”存量资源数据为底数，以控制性详细规划为依据，划定盘活处置单元，统筹考虑规划、征地、拆迁等因素，排定立即可利用资源（净地）和近中期可利用资源（5年内形成净地），绘制存量可利用资源“热力图”，形成多层次的存量资源地图和盘活处置地图，为项目引进提供资源底图。
“智能”选地，打造资源配置的“蕞强大脑”。“锡地·存量资源智慧应用云平台”以行政区、开发区、规划功能区等空间位置，结合地块面积、基准地价、规划、征地、拆迁、用途、可利用时序、投资条件等相关影响因素构建选址模型因子库，提供多维数据筛选，为项目选址提供“个性化”位置推荐。除了多维选地功能，平台还具有智能模型分析、自定义区域绘制分析等功能，支持自主选址，对任意绘制的选址范围进行精准分析，帮助企业快速洞悉地块基本情况，寻找蕞佳选址方案。
“共享”信息，引领节地“新理念”。基于政务外网构建市、县（区）、街道（乡镇）、开发区（园区）的存量资源信息共享体系，“锡地·存量资源智慧应用云平台”引领用地理念转向存量优先、向内挖潜。其中，横向职能部门和基层板块可精准掌握潜在可利用资源，合理排定存量盘活计划、做地计划、供地计划，精准开展存量招商，不仅确保好项目落地有空间，同时实现了项目优先落地存量空间，推动保护资源与保障发展共赢。
未来，无锡评价“云应用”将深入推进，继续在城乡低效用地调查入库、低效用地再开发专项规划编制、存量资源盘活、城市更新等方面加快成果转化，更好地支撑“十四五”期间存量资源盘活挖潜和城市有机更新。
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