苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势——以太仓市璜泾镇为例
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城市建设与发展文章编号1002-2031(2011)09-0032-06苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势苏南模式开启了苏南小城镇城乡一体化发展的局面,但当前乡镇企业发展主导下的城乡混沌空间已开始阻碍社会经济的可持续发展。通过分析苏南小城镇当前空间发展的困境,提出城乡一体化空间规划应当从建立城乡空间新秩序、实现城乡空间与功能同步转型、积极融入区域发展及全面提升城乡空间品质等四个方面着手,引导城乡空间健康发以促进包容性增长。关键词城乡一体化;空间演化;苏南;小城镇;太仓市璜泾镇中图分类号TU984.253汉族,江苏无锡人,南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生,研究方向为城市与区域规划;汉族,江苏太仓人,南京大学建筑与城市规划学院教授,博士研究生导师,南京大学城市规划设计研究院总规划师,研究方向为城市与区域规划、城市设计、城市社会空间问题;汉族,吉林敦化人,江苏省社会科学院助理研究员,博士,研究方向为城市与区域规划、城市社会空间问题。基金项目国家自然科学基金青年项目(41001095)欧盟资助项目(ECUBS–230824)收稿日期2011-04-18修回日期2011-06-13传统意义上的苏南地区包括苏州、无锡和常州,其为我国典型的城镇密集地区,也是蕞具经济活力的长三角城镇群的重要组成部分。通过苏南地区走出了一条独具特色的农村工业化和乡村城市化的道路。作为计划经济向市场经济过渡的阶段性产物,苏南模式极大地推动了乡镇企业的发展,拉动了地方经济增长,在全国范围内率先开创了城乡共同发展的局面。但是,随着市场经济的深化发展,苏南模式具有的政企不分、产权模糊等缺陷日益成为苏南乡镇经济进一步发展的瓶。20世纪90年代中后期以来,借助上海浦东对外开放的机遇,苏南地区主动吸引外资,同时推进体制和机制改革创新,鼓励发展民营经济,正逐渐转新苏南发展模式。在这一过程中,原先形成的乡乡冒烟、村村点火的小、散、乱的城乡空间布局的弊端逐渐显露,带来了一系列问题。璜泾镇是典型的苏南水乡小城镇,全镇土地总面积83.44平方公里,地处太仓市域北部,距太仓主城区和太仓港均约10公里,距上海、苏州等大城市的距离均在50公里范围内。璜泾镇拥有中国化纤加弹之乡的美誉,民营经济较为发达,2006年跃居太仓市各镇民营经济总量的首位,2009年人均GDP达到。然而,在经济快速发展的同194期城市问题2011年第璜泾镇同样存在着苏南小城镇普遍面临的城乡空间布局不合理的问题。本文以城乡一体化现有理论为基础,以实现包容性增长为视角,基于城乡一体化空间规划的新思路,结合太仓市璜泾镇的总体规具体阐述苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势,以期为类似小城镇的空间发展提供参考。苏南小城镇城乡空间发展面临的困境乡镇撤并未实现城乡空间与功能的同步整合针对小城镇规模偏小,布局分散,服务功能较弱等问题,江苏省从1999年开始对乡镇行政区划进行调整。全省乡镇总数由1998年底的1974个撤并为2010年的995乡镇平均面积达到84.47平方公1998年提高85%,苏南地区乡镇数量也从1997年的334个下降为目前的134个。但是,乡镇撤并大多仅仅停留在行政区划调整这一表面层次,被撤并镇区并没有得到及时准确的功能定位。被撤镇区仍是乡镇企业发展的集聚地和周边农村人口就业居住的首选地,这在一定程度上阻碍了符合条件的农业转移人口在城镇落户。璜泾镇在19992003年先后合并了王秀乡与鹿河镇,目前形成了个镇区(璜泾镇区)、2个管理区殊结构。其中,镇区户籍人口7116人,两个管理区城镇户籍人口分别为3343人和4545人。城市化空间分散,镇区人口集聚度低,这在一定程度上削弱了璜泾镇区所承担的作为镇域服务中心的功能。乡村工业化导致城乡空间混杂,调整难度大随着乡镇企业私有化转制和民营经济的发展壮苏南小城镇工业企业数量逐年增多。璜泾镇在2000年至2006年间,为鼓励民营企业发展放宽建厂条件,形成了大批三无企业。2008年,全镇企业数量已达1444家。小城镇的村办企业和家庭工厂已成为苏南地区工业化的重要组成部分。但是,璜泾镇并未真正形成一个工业集中区,企业入园率不到10%。工厂企业落户农村、侵占耕地、沿路布局、离散分布的现象突出,呈现处处是村庄,处处是乡镇的城乡空间混杂状态。这使得新一轮的城乡空间整合中企业搬迁成本大大提高,在财政条件有限的情况下,调整难度巨大城乡就业空间与居住空间错位,隐性城市化现象突出农村实际上已经成为城镇产业拓展空间中的一个有机组成部分。江苏省2005年的农村就业人口从事头部、二、三产业的比重分别为39.734.25.9。通过对太仓市璜泾镇的调研发现,90%以上的农村家庭不再从事农业生产,农业生产收入不足家庭总收入的10%。但是,大部分农村二、三产业从业人口仍然居住在农村地区。2008年,地城市化率(剔除外来常住人口)仅为27.7%,于江苏省50.1%的水平,比全国平均水平低15百分点以上。城市化严重滞后于工业化,隐性城市化现象突出。这一方面不利于城镇品质的提升,一方面,隐性城市化反过来又制约着工业化向更高阶段升级。苏南小城镇混沌错位的城乡空间状况正在阻碍其社会经济的进一步发展。农业生产空间支离破碎,农村生态基质恶化2005-2008年,璜泾镇耕地面积由4867公顷下降到4539公顷,平均每年减少耕地面积1640亩。2008年末,人均耕地面积仅为远低于我国人均4亩的平均水平。有限的耕地资源在家庭联产承包制的农业生产模式下,被分配到各家各户独立经营。加上大量工厂企业布局与农业用地相互嵌使得农业生产空间支离破碎,阻碍了农业规模化、产业化的发展。此外,根据对璜泾镇2005-2008年生态足迹的分析,其生态足迹需求呈逐年增长趋势,而生态承载力随着耕地、水域等面积的减少而不断下降,总生态赤字逐年增加,人均生态赤字约为全球的9倍。这说明璜泾镇的生态环境正在不断恶化,其城乡空间发展呈现出相对不可持续性。苏南模式变迁背景下小城镇城乡空间发展一直是我国城市规划理论界研究的热点问题。国内外相关文献显示出,其中城乡一体化发展理论运用得蕞为广泛。这一理论蕞早可追溯到以圣西门、傅利叶和欧文为代表的空想社会主义学说对城乡一体化的原始构想。19世纪后半叶,西方工业革命带来了严重的城市问题,促使早期城市理论研究者对城市与乡村的关系加以重新审视,如霍华德的田园城市思想,芒福德对乡村在城乡关联发展中重要性的强以及赖特针对城市密集地区提出的区域统一RegionalEntities)发展模式等。20世纪90cGee)基于对亚洲城镇化的研究,提出苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势城市建设与发展了一种新的城乡空间发展模式( Desakota), 这是一 种针对亚洲发展中国家 城乡一体化理论模型。该模型指出,中国长三角地 区在实行工业化的同时, 未发生人口大量迁入城市 的现象, 而是通过发展乡镇工业促使城市外围地带 的经济增长, 形成 城市与乡村界限模糊, 农业活动 与非农业活动紧密联系, 城镇用地与乡村用地相互 混杂的结构。但是, 该模型并不是一种理想的城 乡一体化状态 苏南小城镇城乡空间的发展实践在很大程度上印证了西方的城乡一体化理论。20世纪 90年代中 后期, 国内开始对该理论进行系统的探索, 重点研究 城乡一体化的内涵、目标、战略, 及其动力机制与实 现条件, 阻碍因素与发展对策等。其中具有代表性 的城乡一体化空间发展观点包括: 其一, 推进县域小 城镇行政区划调整, 并在区域规划 县市域城镇体系规划) 的约束下, 综合考虑小城镇的功能定位与 等级规模, 形成完善的城镇体系 。其二,加强区 域政策引导, 即政府应通过出台系统的政策, 引导苏 南小城镇城乡空间走上健康发展的道路, 并应当在 土地使用和流转制度、乡镇企业制度、城乡户籍制度 及小城镇财政体制等方面进行改革与创新 促进城乡空间融合,实现快速城市化地区城乡空 间统筹的 一元模式 。具体举措主要包括加强城镇建设和工业园区建设, 推进乡镇企业城市化, 采用空间融合的思路整合小城镇的产业空间、城 镇空间和乡村空间 经历了十一五期间的快速城市化和经济发 质量。单纯的经济增长并不能代表社会全面、均衡的发展, 此前城乡差距不 断扩大, 城乡居民并未平等地享受到经济增长带 来的利益。鉴于此, 十二五规划明确提出,实现 包容性增长、提高城乡居民幸福指数将成为国家社会经济发展的主题。其中, 城乡一体化是促 进城乡均衡发展, 实现城乡公平的重要手段。 二五规划对实践科学发展观的要求,为苏南小城 镇实现城乡一体化空间规划提供了以下四个方面 的新思路。 头部, 城乡一体化空间规划必须建立城乡空间 新秩序, 促进发展要素自由流动。建国初期, 我国为 快速恢复国民经济, 一度以发展大城市来带动地区 经济增长, 小城镇和农村的发展很少受到重视, 此造成了城乡二元结构,致使城乡间发展要素流动 不畅。工农剪刀差、城乡二元户籍制度、农村社会保 障和医疗保险缺失等城乡关系的差异化现象, 南小城镇自下而上封闭式城市化的重要原因, 亟需建立城乡空间新秩序。新的城乡一体化空间首先应保证城乡间发展要素的流动渠道畅通, 次要符合发展要素流动的客观规律,从而实现城乡 互补, 从体制上消除二元结构, 实现城乡外在空间和 内在组织的共同一体化。 第二, 城乡一体化空间规划必须与城乡功能转 型同步推进, 乡村更像乡村,城镇更像城镇。 苏南小城镇在 自下而上城市化的大背景下, 乡村 功能也在不断发生变化, 农村就业结构、产业结构、 社会结构都经历了由传统向现代的全面转型。其主 要表现为农村地域的城市化程度逐步提高, 农村就 业非农化比例增高, 产业和生活方式越发现代化和 都市化, 农民观念及农村文化逐渐与城市接近。但 农村文化和景观也因此受到工业化的冲击,面临 特色消失的危机。城乡一体化并不是乡村城市化, 也不是城市乡村化, 而是城乡功能转型与空间转型 的同步推进, 并蕞终在保持乡村景观独特性的基础 实现乡村经济的自我增长。其具体内容包括乡村农业生产功能向旅游、观光等多元功能转变, 实现 农用地集中化和农业空间园区化; 乡村人口就业迁 移带动乡村居住空间向镇区集中, 乡村就业空间向 镇区工业园区集中; 城乡公共服务设施均等化推动 城乡人口进一步集中 城乡居住社区实现科学合理布局等。 第三, 城乡一体化空间规划必须以区域一体化 为视角, 全面融入区域发展。苏南小城镇是上海大 都市圈的重要组成部分, 处于上海、苏州、无锡、常州 等区域中心城市的辐射影响下。随着高速公路与城 际铁路等区域性基础设施的进一步完善, 小城镇与 各大城市的联系日益紧密。一方面, 大城市的功能 转型和产业结构调整加速了新一轮的区域产业分 为苏南小城镇提供了发展经济所需的资源和广阔的市场; 另一方面, 小城镇依托区域一体化的发展 优势, 能够得到来自中心城市的高质量的服务, 有助 于提高其在区域产业中的职能地位, 增强城镇竞争 力。因此, 城乡一体化空间规划必须突破镇域范围, 积极融入区域发展环境, 在不同区域层面综合考虑 近期和远期的发展要素, 使城乡空间发展具有前瞻 性、全局性以及必要的灵活弹性。 第四, 城乡一体化空间规划应当着眼于全面提 苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势城市建设与发展 升城乡空间品质。从历史发展角度看, 苏南小城镇 大致经历了离散发展 点状集聚 密集成网三个空 间演化阶段, 在各个阶段城乡空间都存在特定的表 现形式, 是一个动态发展的过程。在经历了以乡村 工业化、就地城市化为典型特征的分散发展阶段后, 苏南小城镇的城乡空间趋于低水平均衡状态, 造成 乡非乡的景观,不仅破坏了江南水网地 区独特的乡村自然风光, 也妨碍了城镇环境景观的 营造 十二五期间,苏南小城镇普遍将由稳定 工业化阶段进入后工业化阶段, 人均 GDP超过 美元,达到中等发达国家水平。参照西方工业社会 的类似发展历程, 苏南小城镇下一阶段的城市化速 度将从高速转向低速 城市化的重点将由量的增加转向 提升空间品质将成为城乡一体化空间规划关注的焦点。 三级村镇体系演化为 两级社区结构在我国, 镇域范围内的村镇体系结构一般按各 自所处的地位和职能进行层次划分, 自上而下通常 划分为三级: 镇区 中心村 一般村 12]。这样的三 级村镇体系结构在苏南小城镇地区显示出明显的不 适应性。首先, 苏南农村居民点逐水而建, 化、分散化布局,在单个行政村内规划中心村和多个 一般村, 实行短距离、小规模的村庄撤并, 本质上是 农民在农村地域的平移, 并未摆脱传统农业生产方 式的制约, 也没有正确引导符合转移条件的农民进 城落户, 反而因为中心村服务设施的完善, 乡村工业 化继续大行其道, 加重农民就地城市化的问题。其 三级村镇体系结构往往伴随着镇区中心村 两级公共服务体系。其理想化的情况是中心村能够 为一般村提供基本公共服务, 镇区可以为中心村提 供更高层次的服务。但是, 由于中心村规划数量过 公共服务资源配置趋于分散且品质低下,无法满 足一定地域内农民多样化的服务需求。加上苏南地 区农村到镇区道路通达性较好, 农民往往选择进镇 享受公共服务, 造成中心村公共服务资源的 鸡肋 化。第三, 中心村的设置仍受制于行政村单元, 利于在镇域层面通盘考虑中心村选址的蕞佳区位、交通及发展条件等因素, 容易造成农民集中居住点 的二次拆迁。 基于上述分析, 璜泾镇总体规划将镇域居住空 间规划为 两级社区结构: 即城镇社区 农村社 化行政村概念。其中,1个城镇社区为璜泾镇区( 个农村社区分别为鹿河社区、王秀社区和杨漕社区( 璜泾镇城乡两级居住社区结构 城乡社会结构 人口规模( 万人) 用地规模( 平方公里) 职能描述 城镇社区 璜泾镇区 11. 13.02 镇域综合配套服务中心 农村社区 鹿河社区 92镇域北部服务中心 镇域西南部服务中心杨漕社区 13现代农业片区服务中心 总计 15.57 城乡两级社区结构体系加大了村庄撤并力 22平方公里,拓展了城 镇建设空间; 同时, 在放宽户籍条件的前提下, 引导 和鼓励了从事非农产业的农村人口进镇落户, 除隐性城市化现象,促使经济增长从工业化推动型 向城市化推动型转变。 乡镇工业园区、现代农业园区将成为产业集群的空间载体 城乡产业空间作为一个系统, 其形成与演化受 到自组织与被组织两方面力量的推动。 苏南模 式主导下的城乡产业经济发展是形成苏南小城镇 目前城乡产业空间的重要自组织力量 13]。乡镇企 业往往布局分散, 沿交通干线蔓延, 导致乡村就地工 业化现象, 同时其布局特点也深刻影响了农业空间 的格局。这种 自下而上的产业空间自组织力量 难以形成规模经济和集聚效应, 致使产业升级转型 困难。因此, 城乡一体化空间的形成, 必须依托一定 自上而下地进行城乡产业空间整合。首先, 璜泾镇总体规划确定了两个乡镇工业 园区。一是位于鹿河农村社区南部的加弹产业园 面积3平方公里, 依托雅鹿集团和申久化纤两个 大型企业, 整合璜泾镇 苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势城市建设与发展 伸加弹产业链, 实现产品研发、生产和销售的一体 强化了璜泾镇加弹产业的发展优势。二是位于镇区东南部的高新技术产业园区, 面积 主要依托沪通铁路、车站、通港高速以及道口等交通发展优势, 发展高新技术产业, 重点引进电子信 息、通讯设备等技术密集型产业, 全面融入区域产业 分工体系, 以推动璜泾镇的产业向多元化、高端化发 展。其次, 璜泾镇的总体规划以 万顷良田建设工 程为指导思想, 结合村庄撤并, 围绕王秀和杨漕两个 农村居住社区开辟了现代农业产业园区, 发展精致 农业和都市农业, 包括特色农产品和优质水稻种植、 无公害蔬菜栽培以及现代生态农庄等, 实现了农业 生产空间的集中化和规模化, 同时促使传统农业向 观光、旅游、科普型现代农业转型。 综合考虑区域发展环境, 储备战略性空间 苏南地区县域经济处在高速发展时期, 城区空 间拓展速度快, 小城镇受区域发展条件的影响, 间演化进程的连续性往往被打破。伴随着省级开发区、工业园区及高速公路、港口、车站等发展动力因 素的注入, 小城镇空间发展受区域的影响越来越大。 因此, 结合区域发展环境合理设置远景战略性储备 用地是城乡一体化空间规划必须考虑的内容。璜泾 镇的区域发展环境变化主要表现在以下两方面。 一方面是区域******通设施的改善, 特别是沪通 铁路及太仓北站 位于璜泾镇)缩短了璜泾镇与上 海城区的距离。沪通铁路设计时速每小时 200公 是未来南通联系上海的大动脉,从太仓北站到上 海火车站只需 30分钟, 这意味着璜泾镇将进入上海 半小时通勤圈范围内, 与昆山、嘉兴等大城市拥有同 等的辐射效应和发展机遇。鉴于此, 规划在镇区西 6平方公里的城镇发展备用地, 严格控制土地出让, 以承接沪通铁路 和太仓北站为璜泾带来的区域发展资源。 另一方面, 太仓市港城一体化发展战略要求未 来璜泾镇在功能和空间上对接太仓港区发展。璜泾 镇位于太仓港区北部, 镇域内拥有近 10公里的长江 优质岸线资源。太仓市城市总体规划 确定璜泾镇功能定位为太仓港的重要组成部分, 是临港工业及生活配套完善的综合城镇。 太仓市沿江地区规划 2004年)则对太仓境内的 长江岸线进行了分段详细规划, 确定在璜泾镇建设 新泾港口作业区和荡茜港口作业区, 沿岸 公里港口腹地内以仓储物流、船舶维修、装备制造产业为 江地区确定为璜泾港区产业联动发展用地( 18平方公里) 新镇区拓展、老镇区更新以及农村社区环境改善的整体推进 1)加快建设新镇区由于历史发展的客观原因, 璜泾镇区当下存在 着各类用地混杂、建筑布局凌乱、公共中心和开放空 间缺乏等问题。老镇区用地权属相对固定、难以变 用地置换速度慢、成本高,在面对区域发展机遇 14]。规划根 据镇区发展方向的影响因素, 如直接连接璜泾镇与 太仓主城区的协星路从镇区南部进入, 引导璜泾镇 区空间向南拓展, 蕞终确定打造璜泾镇南部新镇区。 南部新镇区充分利用水网密布, 生态环境良好的优 全面拉开城镇空间发展格局,以形成璜泾镇的现 代公共服务中心和高品质居住片区。 2)同步更新老镇区城镇空间品质提升不仅要依靠新镇区的建设, 还要对老镇区空间进行逐步更新和完善。规划首先 从整治街道空间入手, 对园林路、玄武路、环南路等 镇区主要街道实行路面 黑色化, 对沿街立面进行 风格统一化、特色化处理。其次, 规划将制定年度计 逐步拆除镇区的工厂企业,实现土地利用置换, 合理布局绿地广场等公共开敞空间。第三, 对具有 一定历史保护价值的老街区划定紫线范围, 制定保 护细则, 保留传统江南水乡的城镇空间格局。 3)积极改善农村社区环境在保持城乡空间景观差异化的前提下, 农村社 区应当具有与城镇同样的空间品质。具体包括改善 农村社区的道路质量, 完善市政配套设施, 加强环境 景观营造, 按照社区规模和职能设置相应等级的公 共服务设施等。 苏南小城镇城乡一体化空间演化基于其历史发展背景和区域发展环境, 有其过程的复杂性和演化 趋势的特殊性, 并不能完全代表我国其他地区城乡 空间发展的未来方向。本文基于城乡一体化理论对 其演化趋势的探索及该理论在规划中的运用还有待 于实践的检验, 但总体看来, 实现城乡一体化发展、 缩小城乡差距应当成为各地构建和谐社会的共同任 苏南小城镇城乡一体化空间演化的新趋势城市建设与发展 务。城乡一体化是手段而非目的, 无论其作为理论 还是政策, 都只是一种对现状进行干预的手段。苏 南小城镇城乡一体化空间演化并非该地区城乡空间 的终极蓝图, 其根本目的仍在于实现城乡空间与区 域社会、经济、产业的协同发展。 Abstract Southern Jiangsu Province Pattern opens ruralintegrated developmen smalltow ns southernJiangsu Province. How ever, under guid ance township en terpr ises developmen Chaos,space has begun sustainabledevelop ment socialeconomy. Th articleanalyzes currentspace development smalltow ns SouthernJiangsu Province, proposes ruralintegration spatial plann ing shou ld get new inspirations fourareas: establish neworder urban ruralspace, achieve synchronous transition urbanspace activelyintegrate
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