土地资源集约利用的成功经验_无锡新加坡工业园个案探讨
—— — 无锡新加坡工业园个案探讨
土地作为农业蕞重要的生产要素 , 在工业化和城 市化进程中遭到了严重的侵犯 , 尤其是近年来全国各 地滥建开发区的 “圈地风” 使农民利益问题和土地集 , 约利用问题引起了高层决策和主管部门的关注 , 以及 社会有识之士的担忧 , 同时三农问题受到了党中央和 国务院前所未有的重视[ 122 ] 。据不完全统计 , 全国现有 各级各类开发区 6 015 个 , 其中经国务院和省级政府 批准的只有 1 818 个 ,其余 4 197 个均为省级以下开发 区。 1997 年至今开发区规划用地从 112 万 km2 扩张 到 316 万 km2 ,6 年激增 2 倍 , 已超过了现有全国城镇 建设用地面积总和 ① 。各开发区盲目圈地 、 征地 、 炒地 、 乱占土地现象严重 , 大量失地农民就业安置 、 养老 、 社 保等问题随之而来 ,危及国家经济安全和社会稳定 。 在这种情况下 , 开发区对土地资源如何实施集约 利用 , 就成为一个崭新而迫切需要研究的课题 。本文 通过无锡新加坡工业园的个案分析 , 剖析和探讨其走 土地集约化道路的成功经验与有效途径 , 以期与各位 专家同仁交流 。
111 无锡新加坡工业园的创建与发展
无锡新加坡工业园是经江苏省人民政府批准成立
摘 : 本文从当前我国土地管理问题的焦点入手 , 通过对土地资源集约利用的一个典型个案 —— 要 — 无锡新加 坡工业园的调研和剖析 , 以期归纳和提炼土地集约利用的主要措施与成功经验 , 达到推广和借鉴的目的 。文 章采用比较分析和实证的研究方法 , 详实全面地论述了工业园的基本情况和运转体制 、土地的经济投入产出 分析 、集约利用土地资源的措施和相关的配套政策 。 关键词 : 土地资源 ; 集约利用 ; 开发区 中图分类号 : F301124 文献标识码 : A 文章编号 : 1006 - 9399 ( 2004) 05 - 0038 - 05
112 土地集约利用的经济投入产出分析
的省级经济开发区 , 于 1993 年 12 月成立 , 由无锡市 新区经济发展集团公司与新加坡科技工业集团合资成 立的无锡星洲工业园开发有限公司 ( WSIP ) 负责园 区的开发 、建设和管理 。工业园位于无锡市东南郊的 无锡新区 , 是其行政辖区之一 。 WSIP 运作模式是作为独立法人和投资主体从政 府 ( 无锡新区管委会) 手里把尚未开发的土地买下来 后 , 进行工业性用地的综合开发 , 进行基础设施的建 设 、标准厂房和配套工程的建设 , 进行商业化的招商 引资工作 。从开发到招商以及日常的管理费用全部由 公司来运作 , 财政不给任何补贴 , 其收入以土地转让 收入和园区物业收入为主 。 9 年来 ,无锡新加坡工业园在借鉴新加坡开发裕廊 镇工业区和巴淡工业园成功经验的基础上 ,依托无锡市 的地理位置优势 、 经济社会发展优势和良好投资大环 境 ,以建设国际化高科技工业园区为目标 , 以服务投资 者为工作中心 ,在开发完成的 2132 km2 的土地上走出了 一条土地集约化开发 、 高效益产出的良性健康滚动发展 的道路 ,成为了国内各开发区土地集约利用的典范 。 无锡新加坡工业园在仅有 2132 km2 土地创造了 全国开发区卓越的投入产出效益 。首期总投资为 12 亿元 , 其各投资细项如表 1 所示 。 标准厂房
潘锡辉等 : 土地资源集约利用的成功经验 —— — 无锡新加坡工业园个案探讨
无锡新 加 坡 工 业 园 按 2003 年 宏 观 统 计 指 标 和 金 1211 亿元 , 单位平方公里投资额为 5121 亿元 , 单 位平方公里工业销售收入 100 亿元、 工业增加值 2218 亿 元 、工业总产值 8612 元 、工业利润 6103 亿元 , 出口 9105 亿美元 、利税总额 611 亿元 ; 平均每平方公里 吸纳就业人数 111 万人 , 吸引外资总投资 710 亿美 元 、聚集了 27 家企业 、到位外资 215 亿美元 、注册 外资 216 亿美元 ; 以每平方公里 5121 元的投入产出 100 元 , 产出比约为 1 ∶ , 出口创汇 9105 亿美元 , 19 指标 单位
km2 2132 km 2 的土地计算 , 工业区共投入基础设施建设资
表2 2003 年无锡新加坡工业园经济指标和单位面积产出一览表 数值
园区建设总投资 工业销售收入 工业利税
亿元 亿元 亿元 亿元 亿元 亿元
工业总产值 工业增加值 工业利润
合同注册外资 实际到位外资 职工就业人数
资料来源 : 无锡新区管理委员会和 WSIP 相关资料整理
表3 无锡新加坡工业园与全国高新区单位面积产出平均水平比较表 无锡新加 坡工业园指标
土地开发资金 ( 亿元) 工业总产值 ( 亿元) 工业增加值 ( 亿元) 净利润 ( 亿元) 税收 ( 亿元)
资料来源 : 2002～2003 年全国火炬计划统计资料 、无锡新区和 WSIP 相关资料整理
产出比为 1 ∶ , 单位面积产出成绩突出 。具体情况 14 见表 2 。 据 2003 年国家高新区统计快报显示 , 53 个国家高新 区的工业总产值 17 307 亿元 , 工业增加值 4 272 亿元 , 净 利润 1 024 亿元 , 实现各项税额 964 亿元 , 出口创汇 570 亿美元 。在国家高新区已开发建成的 485105 km 2 土地面积上 , 每平方公里土地工业产值 3517 亿元 , 工业增加值 818 亿元 , 净利润 211 亿元 , 上缴税额 2 亿元 。无锡新加坡工业园与全国高新区的单位面积产 出比较见表 3 。 单位 单位面积产出数值 —— — —— — 亿元/ km
高新区单位面 积投入/ 产出数值 ( 亿元/ km2 ) —
工业园单位面 积投入/ 产出数值 ( 亿元/ km2 ) —
从上表可知 , 无锡新加坡工业园以占全国高新区 面积的 0147 %土地 ,创造占全国 316 %的创汇能力 , 贡 献了 114 %的税收 ,创造了 1115 %的工业总产值 , 创造 了 1124 %的工业增加值 ,贡献了 1137 %的纯利润 。 在单位土地面积产出上 , 工业园创造了相当全国 高新区平均水平的 3 倍税收 、14 倍的工业总产值 、 2 2159 倍的工业增加值 、187 倍的利润和 7 倍的出口创 2 汇 。土地集约利用业绩显著 , 单位土地产出水平和效 率居国内一流 ,在全国开发区土地投入产出名列前茅 。
等的 A 、 、 、 四种类型 , 外观设计 、 B C D 布局上与园区整 体效果保持协调 — 。通过搭建良好的基础设施环境 致 和引进西方管理经验 , 创造与国际接轨的投资环境和 提供优质的投资环境服务 。 表4 无锡新加坡工业园土地开发利用情况表 内容 土地总面积 公共道路占地 公共绿化占地 公共服务设施占地 工业标准厂房占地 已租售给企业自建地块 待租售空地块 资料来源 : WSIP 的科技含量 面积 ( m2 )
2 新加坡工业园集约利用土地资源的
无锡新加坡工业园在 10 年时间内 ,以不足215 km2 的 一隅之地 ,创造出非凡的业绩 , 主要原因在于集约利用 土地资源 ,而其集约利用土地又主要体现在其颇具特 色的一些措施上 ,见图 1 。 在己建成的 213 km2 范围内 , 累计投入基础设施 建设资金 7 亿元 ,道路整齐 ,绿树成荫 。供电 、 供水 、 雨 水、 污水 、 路灯及通讯管线随道路同步铺设 。园区内建 设的近 40 幢标准厂房根据投资者的需要 , 分成面积不
211 科学化 、高起点规划 212 高标准的基础设施建设
新加坡工业园建园伊始就引进国内外先进规划概 念 , 明确规划的定位目标和指导思想 , 提出要用 15 ～20 年时间建设一个标准高 、设计新 、功能全 、配 套齐 、服务好的世界一流的高科技园区 。WSIP 制定 规划时把充分满足投资者要求和充分利用每寸土地结 合起来 , 在总体规划各项功能布局时充分考虑到滚动 开发对功能布局产生的影响 。在园区总体规划中 , 划 出了 1 km 2 启动区 。在这 1 km 2 中 , 除了规划有基础 设施 、 工业用地外 , 还划出一小片集中布局有国际小 学、 诊所 、 公寓 、 员工宿舍 、 银行 、 便利店 、 俱乐部等综合 配套服务的绿色小区 ,既服务启动区客户 , 又能辐射第 二、 三期客户 ,同时 , 与总体规划中的绿色配套带浑然 一体 ,目前形成的土地开发利用情况见表 4 。
国际大公司的电子类高科技产品及其配套产品一 直是无锡新加坡工业园优先引进的目标 , 以高科技项 目支撑园区经济产出 、生态环境 、土地集约利用 , 同 时以行政的和经济的手段实现对环境的低污染和土地 资源的低消耗 , 在招商引资时严格控制 , 并坚持将低 污染和土地资源的低消耗作为选择项目的两大门槛 , 将高污染项目和单位土地面积投资强度低的项目婉拒 门外 。现园区内云集美国希捷科技 、快捷半导体 , 德 国亿 恒 科 技 , 日 本 村 田 、松 下 、AL PS 、住 友 电 工 、 三井物 产 、日 立 麦 克 赛 尔 、富 士 电 机 , 韩 国 KEC , 意大利 M TS , 法国圣戈班等世界 500 强和国际著名 大公司的投资企业 。工业区产品大多科技含量高 , 产 品附加值高 , 扩张能力强 , 高科技产品产值占全部产 品产值的 90 % 以上 。项目的高科技性与产品高价值 使得土地的集约利用又提高一个层次 。
图1 新加坡工业园集约利用土地综合工作推进图
213 立足高科技产业 , 高层次招商引资 , 提高项目
潘锡辉等 : 土地资源集约利用的成功经验 —— — 无锡新加坡工业园个案探讨
园区企业三者职能明确 、和谐共荣的新型管理服务关 系 无锡新加坡工业园学习借鉴国外先进工业园集约 化开发的成功经验 , 采取一次规划 、分期开发 , 建成 一片 、收效一片的开发方针 。1994 年工业园头部个 平方公里启动 , 经过一年时间的集约化开发 , 基础设 施及各项配套全部到位 , 地块和标准厂房具备使用条 件 , 投资者纷纷落户 。到 1996 年底 , 一期地块基本 转让一空 。WSIP 又开始二期 113 km 2 的滚动延伸开 发。 无锡新加坡工业园市场化运作模式体现在两方 面 : 一是园区开发的市场化运作 , WSIP 作为独立法 人 , 自负盈亏 , 负责园区开发 , 将农地转为工业性用 地 , 建设配套性基础设施 , 政府没有财政补贴 , 通过 投资于土地和设施并提供产品和服务的销售来获得收 入 , 它考虑的主要事项是土地的生产力 、设施的使用 率和地产的销售 , 不同于目前国内政府主导的园区开 发 ; 二是招商引资和园区运行服务的市场化运作 , WSIP 自行负责招商和园区管理工作 , 出台各项投资 政策和服务措施 , 为企业提供满意的多种特色服务 。 经过多年的实践 , 这种发展理念和运作模式已被政 府 、WSIP 、园区企业广泛接受并受到肯定 , 在一定 程度上代表着开发区管理的发展方向 。 源管理部门对项目的评审权 新区对各级领导和招商人员进行考核时 , 不仅仅 考核合同利用外资和到位资金额 , 而且把投资总量 、 单位面积投入强度 、土地出让价格 、项目开工时间和 企业投产日期等五个指标作为考核招商部门和招商人 员的依据 。坚持把土地使用面积与引资指标挂钩 , 根 据项目投资总量 、单位面积投入强度 、科技含量作为 提供土地的依据[ 3 ] , 这样对投资者和引资者的综合量 化考核 , 有效的封住了乱用土地的局面 , 实现了科学 用地 、集约用地 。 同时国土资源管理部门在对项目用地审核中拥有 一票否决的权力 , 任何项目必须先经国土资源部门的 头部轮论证 , 对土地的超标使用或不符合提供用地的 标准 , 有权否决项目上马 。在实际工作中 , 对土地的 集约使用不仅在国土资源部门形成共识 , 而且在所有 园区的部门 、工作人员 , 尤其是招商人员的潜意识里 也认同土地的节约使用 , 在招商过程中自觉地执行和 实践新区对土地的集约化用地规定 。 射力带动园区企业向园区内外扩张
216 立足土地增量 , 盘活土地存量 , 依靠产业的辐
214 坚持市场化运作模式 , 探索政府 、开发主体和 215 做好招商引资和用地指标的考核 , 加大国土资
集聚 , 工业园区为充分发挥其辐射作用和带动作用 , 以土地和厂房租金作为杠杆 , 把一些成长性好 、占地 面积小 、投入强度较大的项目 、龙头企业和核心企业 作为引进的重点 , 进入园区 , 对有些投入强度比较低 的 , 要求基础设施和服务不是很高的配套小企业和相 关度不高的项目向周边乡镇工业园扩散 , 同时腾出一 些投入产出相对较低的企业到园区外面 , 留出空间给 好的项目 , 以提高蕞大效益来盘活土地增量 , 同时也 带动了周边地区的发展 。
3 新加坡工业园集约利用土地资源的
新加坡工业园土地资源集约利用的成果 , 离不开 国家 、当地政府许多配套政策 。 量 、单位面积投资额 、科技含量等作为提供用地的依 据 工业园对入园企业不是企业提出要买多少土地 ,
311 严格执行投资工业用地的标准 , 以项目投资总
新区就提供多少土地 , 而是根据项目投资总量 、单位 面积投入强度 、科技含量等指标综合考虑提供土地 。 工业园明确规定 ① :
( 1) 开发区实际投入一般每亩总投资不低于 35
万美元 , 注册资本不得低于 12 万美元 ; 乡镇工业集 中区实际投入一般每亩不低于 150 万元人民币 , 低于 每亩 120 万元人民币的只能提供标准厂房 。
( 2) 单个项目总投资低于 500 万美元的项目 , 一
律不再供应土地 , 而要求进入标准厂房 ; 标准厂房的 租金标准要按照投资强度确定租金价格 : 每平方米投 资额低于 800 美元的 , 租金价格每月每平方米不低于
价格每月每平方米不低于 16 元 ; 每平方米投资额在
1 000 ～1 250 美元的 , 租金价格每月每平方米不低于 14 元 ; 每平方米投资额在 1 250 美元以上的 , 租金价
格每月每平方米不低于 12 元 。
( 3) 所有工业性用地土地出让金不得低于省政府
规定的蕞低保护价 , 大力推行土地使用权公开交易制 度 , 商业 、旅游 、娱乐和经营性房地产开发等经营性 项目用地 , 必须以公开招标 、拍卖 、挂牌出让方式供 应 , 未采取招标 、拍卖或挂牌方式出让的 , 其出让合 同一律无效 。经营性项目用地也要实行总量控制 , 按 计划逐步分批推出 , 土地出让金在高于评估基准地价 的基础上 , 通过市场竞标确定 。
如何在有限的土地资源上实现无限发展一直是 WSIP 管理层考虑的问题 , 因此提出了立足土地增量 , 盘活土地增量 , 依靠产业的辐射力使园区企业向园区 内外扩张的发展思路 。随着电子信息产业相关企业的
3 000 万美元的项目 , 在签订土地使用权出让合同后 6
① 节选摘自无锡新区管理季员会文件《关于进一步加强土地集约利用促进经济社会可持续发展的意见》 。
签订土地使用权出让合同后 1 年内必须开工 ; 总投资 在 1 亿美元以上的项目 , 自签订土地使用权出让合同 后 2 年内必须开工 ; 对土地出让后长期不开工 、长期 闲置土地进行了收回 、调整地块和没收土地使用权 , 进一步提高了开发区整体土地集约利用程度 。
312 新区坚持把开发区的征土 、拆迁 、劳动力安置 、
策的不断配套完善 , 新区广大人民群众对开发区的开 发建设越来越理解和支持 , 群众盼征地 、想拆迁的愿 望越来越强烈 , 出现了政府 、园区企业 、开发企业
( WSIP) 、广大群众多方共赢的良好局面 , 有效的满
足了各利益相关者的需求 , 达到了社会经济发展的协 调、 团结和稳定 , 开创了园区经济 、建设的欣欣向 荣 , 农村城市化建设快速推动的良好势头 。 无锡新加坡工业园集约利用土地的成功经验 , 在 国家即将实行世界上蕞严格的土地管理制度的宏观环 境下 , 对于树立开发区走土地集约化利用道路的理 念 , 贯彻落实走新型工业化道路和实践内涵式的可持 续发展道路都具有一定指导意义 , 同时对保障农民利 益和解决粗放式土地使用问题也有积极的推进作用 。
就业安排 、城镇建设 、老年保养 , 社区服务等作为一 个全面的系统工程
工业园作为新区的行政辖区之一 , 成为了新区出
台的一系列政策的直接受益者 。新区管委员会颁布了 《无锡市新区征地拆迁办法 ( 暂行) 》 《关于调整新区 、
《无锡 市 新 区 ( 开 发 区 ) 征 土 资 金 管 理 暂 行 办 法》 、 大病住院医疗保险有关政策规定的通知》 《新区小城 、
镇建设实施办法》 《关于进一步促进新区开发建设征 、 明确了征土资金标准 , 征地费和征土资源的使用和管 理 ; 失地劳动力的就业安置 、社会保障 ; 房屋拆迁补 偿标准 、被拆迁房屋住户搬家补助费 、附着物补偿标
地 “农转非”劳动力就业工作的意见》等众多政策 ,
准给予 、 “二次拆迁”补偿标准 、安置对象 、安置对
象购房价格等 , 从而有效地保障了园区开发的稳定进 行 , 有利支撑和配套了土地的集约利用 , 也使群众得 到了因为园区发展带来的利益共享式的实惠 , 由于政
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